在大陸，北京是第一個(gè)以規(guī)范性文件確立在城市規(guī)劃管理中確立交通影響評價(jià)制度的城市。2001年10月，經(jīng)北京市市政府同意，北京市規(guī)劃委員會正是出臺了《關(guān)于對部分新建項(xiàng)目進(jìn)行交通影響評價(jià)的通知》，通知實(shí)質(zhì)上宣布在北京已經(jīng)建立了交通影響評價(jià)制度，并明確提出“交通影響評價(jià)及審查論證的結(jié)論，是建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審查的主要依據(jù)之一，可參照報(bào)告確定的指標(biāo)，提出對建設(shè)規(guī)模及土地開發(fā)強(qiáng)度的控制要求，明確由業(yè)主方承擔(dān)的改善建設(shè)工程周邊交通環(huán)境的項(xiàng)目，必要時(shí)提出對項(xiàng)目停建或緩建的意見”。不僅如此，該《通知》還規(guī)定凡進(jìn)行交通影響評價(jià)的項(xiàng)目“均需由項(xiàng)目業(yè)主方委托符合資質(zhì)的設(shè)計(jì)或咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行交通影響評價(jià)”、“進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價(jià)咨詢工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)具有城市規(guī)劃和交通咨詢甲級資質(zhì)?！?/span>

2002年2月，南京市規(guī)劃局與公安交通管理局出臺了《關(guān)于“大型建設(shè)項(xiàng)目交通影響分析”規(guī)劃管理程序的有關(guān)規(guī)定》，在該文件中概括地提出了需要進(jìn)行交通影響分析的建設(shè)項(xiàng)目以及交通影響評價(jià)管理程序，如規(guī)定“在南京市市區(qū)范圍內(nèi)交通敏感地段規(guī)劃選址、審批的大型公共建筑項(xiàng)目應(yīng)遵守本規(guī)定”。

北京、南京的規(guī)劃部門在2001年、2002年即在城市規(guī)劃管理中確定了交通影響評價(jià)制度，是非常有遠(yuǎn)見的，實(shí)踐也證明，這對解決日益嚴(yán)重的城市交通問題起到了未雨綢繆的作用，對城市土地開發(fā)與交通問題的有機(jī)結(jié)合進(jìn)行了有益的探索，將城市交通問題納入了科學(xué)與法治的軌道。但是，由于兩個(gè)城市出臺的規(guī)范性文件較早，也沒有其他可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，這兩個(gè)城市的有些做法難免帶有許多探索性質(zhì)。尤其是隨著《行政許可法》的實(shí)施，其中有的地方已經(jīng)與《行政許可法》發(fā)生沖突，而有的地方則留下法律空白，使得交通影響評價(jià)制度的實(shí)施，還存在諸多的法律障礙。

如北京市《關(guān)于對部分新建項(xiàng)目進(jìn)行交通影響評價(jià)的通知》規(guī)定“交通影響評價(jià)及審查論證的結(jié)論，是建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審查的主要依據(jù)之一，可參照報(bào)告確定的指標(biāo)，提出對建設(shè)規(guī)模及土地開發(fā)強(qiáng)度的控制要求，明確由業(yè)主方承擔(dān)的改善建設(shè)工程周邊交通環(huán)境的項(xiàng)目，必要時(shí)提出對項(xiàng)目停建或緩建的意見”。根據(jù)《行政許可法》第二條的規(guī)定“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。”因此，在城市規(guī)劃管理中建立交通影響評價(jià)制度，實(shí)質(zhì)上就是是否允許某項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，即一項(xiàng)行政許可，其法律地位相當(dāng)于“一書兩證”。

但是，“一書兩證”制度的建立，在《城市規(guī)劃法》第三十、三十一、三十二條中是有著明確的規(guī)定的。而根據(jù)《行政許可法》第十七條的規(guī)定“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。” 北京、南京的規(guī)劃部門的規(guī)范性文件，卻屬于《行政許可法》第十七條規(guī)定的“其他規(guī)范性文件”，因此，規(guī)劃部門的文件法律效力太低，如果以它們?yōu)橐罁?jù)，是不能設(shè)定交通影響評價(jià)制度的。

2004年5月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第三條規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立、健全道路交通安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織有關(guān)部門對城市建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行交通影響評價(jià)，制定道路交通安全管理規(guī)劃，確定管理目標(biāo)，制定實(shí)施方案。”。根據(jù)《行政許可法》第十二條的規(guī)定“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)”。

由于《道路交通安全法實(shí)施條例》作為行政法規(guī)，是可以設(shè)定行政許可的。因此，隨著《道路交通安全法實(shí)施條例》的實(shí)施，城市規(guī)劃管理程序中的交通影響評價(jià)制度有了法律依據(jù)。相應(yīng)地，北京、南京以及其它正試圖建立交通影響評價(jià)制度的城市，必須以《道路交通安全法實(shí)施條例》為建立交通影響評價(jià)制度的最高法律，所頒布的所有文件均不得與其沖突，并應(yīng)當(dāng)依據(jù)《道路交通安全法實(shí)施條例》對其已經(jīng)頒布的文件進(jìn)行自查，凡與《道路交通安全法實(shí)施條例》發(fā)生沖突的，都應(yīng)當(dāng)予以修改。

由于《條例》規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)……組織有關(guān)部門對城市建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行交通影響評價(jià)”，因此，城市規(guī)劃管理中的交通影響評價(jià)制度不僅已經(jīng)建立了起來，而且是縣級以上地方各級人民政府的法定義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)獲得與“一書兩證”同等的法律地位。

遺憾的是，由于《道路交通安全法實(shí)施條例》對交通影響評價(jià)制度規(guī)定的太原則，不僅沒有規(guī)定交通影響評價(jià)制度與城市規(guī)劃管理的銜接問題、編制問題，甚至連交通影響評價(jià)制度的主管部門這個(gè)首要的問題都沒有確定，因此，交通影響評價(jià)制度要想真正獲得與“一書兩證”同等的法律地位，并得到同等的重視，還需要相關(guān)具體實(shí)施辦法予以配套。這也是目前全國城市規(guī)劃管理部門并沒有因?yàn)椤兜缆方煌ò踩▽?shí)施條例》的實(shí)施，而正式確立交通影響評價(jià)制度的原因。本文認(rèn)為，如果相關(guān)的法律問題不予解決，《條例》中極富遠(yuǎn)見的建立“交通影響評價(jià)制度”規(guī)定，將長期處于“休眠狀態(tài)”。